優(yōu)良硫酸鋁生產(chǎn)廠家全過(guò)程一體化構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系

　　優(yōu)良硫酸鋁廠家全過(guò)程一體化構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須把落實(shí)“實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)”作為總要求。要以制度建設(shè)為保障，從“源頭—過(guò)程—末端”全過(guò)程一體化構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系。將降碳要求納入現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系：在源頭防控上，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、節(jié)能評(píng)估和審查制度結(jié)合;在過(guò)程控制上，與清潔生產(chǎn)制度、排污許可制度結(jié)合;在末端治理上，與生態(tài)環(huán)保督察制度、環(huán)保激勵(lì)制度結(jié)合，統(tǒng)籌減污與降碳的目標(biāo)、政策和制度，推動(dòng)構(gòu)建減污降碳協(xié)同的制度體系。

　　引言

　　全球變暖仍在持續(xù)。近10年來(lái)，全球平均溫度比19世紀(jì)后半葉升高了1.09℃[1]，導(dǎo)致生物多樣性破壞、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發(fā)，給人類(lèi)的生存和發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)氣候變化，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。隨著我國(guó)政府提出二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。

　　制度是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要部分。構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系，是貫徹新發(fā)展理念、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的制度保證。減污降碳制度建設(shè)協(xié)同化水平是影響生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手。本文基于減污降碳協(xié)同增效的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，提出將降碳工作納入現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，構(gòu)建有機(jī)銜接、深度融合、高效運(yùn)行的減污降碳協(xié)同制度體系。

　　一、減污降碳協(xié)同增效具有很強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性

　　過(guò)往的減污歷程顯示出較強(qiáng)的降碳效應(yīng)。以大氣污染物二氧化硫和溫室氣體二氧化碳為例，通過(guò)分析2000—2019年單位GDP二氧化硫排放強(qiáng)度和單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度變化趨勢(shì)發(fā)現(xiàn)，兩者呈現(xiàn)較強(qiáng)的正相關(guān)性，且均顯著下降(見(jiàn)圖1)。與2000年相比，2019年我國(guó)萬(wàn)元GDP二氧化硫排放量為0.46kg，下降了97.8%;萬(wàn)元GDP二氧化碳排放量為0.99t，下降了66.8%，實(shí)現(xiàn)了減污降碳協(xié)同增效。大氣污染物與溫室氣體之所以表現(xiàn)出強(qiáng)相關(guān)性，主要是因?yàn)槎�者高度同根、同源、同過(guò)程，這也決定了減污降碳協(xié)同治理的路徑是科學(xué)可行的。

　　相關(guān)國(guó)際組織的報(bào)告印證了大氣污染物與二氧化碳等溫室氣體同根同源。根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(IPCC)第五次評(píng)估報(bào)告，1970—2010年化石能源燃燒和工業(yè)過(guò)程產(chǎn)生的碳排放量約占溫室氣體排放總量的78%[2];而國(guó)際能源署(IEA)報(bào)告顯示，能源生產(chǎn)和利用的方式不合理、效率較低等問(wèn)題產(chǎn)生了85%的大氣污染顆粒物和幾乎所有的硫氧化物、氮氧化物。

　　我國(guó)高碳的能源結(jié)構(gòu)、高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，決定了降碳與減污之間可以產(chǎn)生很強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng)[4]。降碳與減污，不應(yīng)分而治之，而是要統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同治理。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議上指出，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，加快構(gòu)建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，將溫室氣體監(jiān)管統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境行政管理體系，能充分發(fā)揮現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍力量，減少執(zhí)法成本、提高監(jiān)管效率、提升治理能效。

　　二、構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度的重要原則和框架

　　根據(jù)協(xié)同理論，在整個(gè)環(huán)境中，各系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系，這種相互關(guān)系所組成的新結(jié)構(gòu)能夠產(chǎn)生整體效應(yīng)。減污與降碳是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的兩大重要任務(wù)，它們?cè)谀繕?biāo)指標(biāo)、管控區(qū)域、控制對(duì)象、任務(wù)措施、政策工具五個(gè)方面密切相關(guān)、高度同向。

　　1、構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系要把握的重要原則

　　一是整體性、系統(tǒng)性原則。在宏觀層面，構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系框架，使之形成體系。首先，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)梳理、搭建制度體系框架;其次，做好制度銜接，防止制度缺位、錯(cuò)位、不科學(xué)和不配套;再次，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，做到制度成熟一個(gè)、審定一個(gè)、頒布一個(gè)，逐步頒布實(shí)施。

　　二是層次性、關(guān)聯(lián)性原則。在中觀層面，完善減污降碳協(xié)同的配套政策制度，使之形成網(wǎng)絡(luò)。在制修訂政策制度時(shí)，首先要保持制度的連續(xù)性，并守正創(chuàng)新;其次要著眼制度的實(shí)用性，做到管用、好用;最后要注意制度的關(guān)聯(lián)性，做好有機(jī)銜接。

　　三是實(shí)踐性、有效性原則。在微觀層面，切實(shí)抓好減污降碳協(xié)同制度體系的貫徹執(zhí)行，使之落地見(jiàn)效。制度貴在執(zhí)行、重在落實(shí)。要建立體現(xiàn)減污降碳要求的考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督考核，發(fā)揮激勵(lì)約束作用。

　　2、減污降碳協(xié)同制度體系框架

　　構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系不是另辟蹊徑再制定一套新的降碳制度體系，而是在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系中，納入降碳要求。通過(guò)完善相關(guān)的法律法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南等，使降碳目標(biāo)、政策、制度與已有的減污目標(biāo)、政策、制度有機(jī)銜接、深度融合，統(tǒng)籌降碳與減污制度體系，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效。

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出，要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，健全源頭防控、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。降碳要求的制度設(shè)計(jì)應(yīng)緊密?chē)�繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)，從源頭防控、過(guò)程控制、末端治理三個(gè)方面形成制度合力，支撐以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的生態(tài)文明建設(shè)新格局。在源頭防控上，聚焦環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評(píng)”)制度、節(jié)能評(píng)估和審查(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“能評(píng)”)制度與降碳工作的統(tǒng)籌銜接;在過(guò)程控制上，聚焦清潔生產(chǎn)制度、排污許可制度與降碳工作的統(tǒng)籌銜接;在末端治理上，聚焦生態(tài)環(huán)保督察制度、環(huán)保激勵(lì)制度與降碳工作的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建涵蓋“源頭—過(guò)程—末端”全過(guò)程的減污降碳協(xié)同制度體系(見(jiàn)圖2)。

　　三、構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度的具體建議

　　1、源頭防控

　　(1)降碳與環(huán)評(píng)制度結(jié)合，控制排放增量

　　環(huán)評(píng)制度是我國(guó)最早實(shí)行的八大環(huán)境管理制度之一。特別是2003年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，將環(huán)評(píng)寫(xiě)入法律條款，在環(huán)評(píng)發(fā)展史上具有里程碑意義。“圓明園鋪膜事件”“廈門(mén)PX事件”等“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，讓廣大社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)評(píng)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、維護(hù)人民群眾環(huán)境利益具有重要作用。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，環(huán)評(píng)制度已經(jīng)成為從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境制度,在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)源頭削減和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。要將降碳與環(huán)評(píng)制度結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮好其在發(fā)展中優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)的作用，嚴(yán)把“兩高”項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口，提高管理決策的科學(xué)性[7]。

　　一是在決策源頭實(shí)現(xiàn)減污降碳一體謀劃。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)將溫室氣體排放評(píng)價(jià)和氣候變化影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在決策、規(guī)劃等宏觀層面考慮降碳目標(biāo)，環(huán)評(píng)制度的源頭預(yù)防成效更加顯著[8]。將碳排放納入政策環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)，從“調(diào)結(jié)構(gòu)”“控規(guī)模”“嚴(yán)準(zhǔn)入”上發(fā)力，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、推動(dòng)“兩高”行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，在嚴(yán)格控制碳排放增量上發(fā)揮關(guān)鍵作用。

　　二是在生態(tài)環(huán)境空間管控中一體準(zhǔn)入。在細(xì)化更新生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制過(guò)程中，將區(qū)域碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)共同落實(shí)到“三線一單”空間管控中。將國(guó)家對(duì)電力、石化、化工、鋼鐵、建材、有色等重點(diǎn)領(lǐng)域的污染控制，以及能源控制和碳排放的“雙控”要求，落實(shí)到空間布局、效率提高和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求中。將提高能源利用效率、提升可再生能源與低碳清潔能源比例，落實(shí)到資源利用上線管控要求中。

　　三是實(shí)現(xiàn)碳減排和污染物減排一體控制。環(huán)評(píng)工作要圍繞減污降碳這一核心目標(biāo)，按照“摸清現(xiàn)狀、找準(zhǔn)問(wèn)題，預(yù)測(cè)影響、提出對(duì)策，跟蹤監(jiān)測(cè)、實(shí)施保障”的技術(shù)路徑，將以新帶老、提標(biāo)改造、區(qū)域替代、總量控制等有效措施引入“兩高”項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)中，加快遏制碳排放增量。

　　(2)降碳與能評(píng)制度結(jié)合，減少能源消耗

　　提高能源利用效率是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的治本之措。能評(píng)是指為了提高能源利用效率、杜絕能源浪費(fèi)、加強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理而對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)能評(píng)估并形成節(jié)能評(píng)估意見(jiàn)的行為。能評(píng)制度要主動(dòng)適應(yīng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的要求，充分發(fā)揮源頭預(yù)防作用，從源頭上促進(jìn)項(xiàng)目合理利用能源、提高能源利用效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)污染物和二氧化碳等溫室氣體的減排。據(jù)測(cè)算，能評(píng)制度可核減大約7%的能源消費(fèi)，從源頭上減少能源浪費(fèi)、節(jié)約用能成本。要將降碳相關(guān)內(nèi)容納入能評(píng)制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管中，實(shí)現(xiàn)降碳與能評(píng)制度的有效銜接。

　　一是完善能評(píng)制度體系，將降碳目標(biāo)要求納入其中。加快修訂節(jié)能審查相關(guān)管理辦法，將降碳要求融入其中，確保政府和企業(yè)在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中采用低碳的生產(chǎn)方式。加快修訂能評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指南，明確投資項(xiàng)目的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)政府和企業(yè)在項(xiàng)目規(guī)劃中兼顧節(jié)能降耗和碳減排。制定碳排放量審查規(guī)范，提高投資項(xiàng)目碳排放量審查的準(zhǔn)確性。出臺(tái)綠色低碳技術(shù)指南，在技術(shù)層面指導(dǎo)固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資，促使政府和企業(yè)對(duì)投資項(xiàng)目中的高能耗、高碳排放技術(shù)進(jìn)行替換。

　　二是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管，注重降碳效果審查。調(diào)整完善能評(píng)報(bào)告結(jié)構(gòu)，增加碳排放量、低碳技術(shù)措施、清潔能源使用比例等內(nèi)容。對(duì)于能評(píng)報(bào)告審核，要明確規(guī)定降碳審核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程碳排放和低碳技術(shù)使用情況的審核，對(duì)碳排放量高的環(huán)節(jié)提出改進(jìn)意見(jiàn)，確保項(xiàng)目建設(shè)符合能評(píng)制度中的能耗標(biāo)準(zhǔn)與碳排放標(biāo)準(zhǔn)。在投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要定期對(duì)在建項(xiàng)目的能耗和碳排放情況進(jìn)行檢查和監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)能評(píng)制度要求。在投資項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中，要對(duì)照能評(píng)報(bào)告對(duì)項(xiàng)目能耗和碳排放情況進(jìn)行檢查評(píng)估。

　　2、過(guò)程控制

　　(1)降碳與清潔生產(chǎn)制度結(jié)合，深挖過(guò)程減排

　　清潔生產(chǎn)是通過(guò)過(guò)程控制將污染物消除在生產(chǎn)階段的先進(jìn)理念。黨的十九大報(bào)告明確把壯大清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)綠色發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。自20世紀(jì)90年代我國(guó)推行清潔生產(chǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，我國(guó)清潔生產(chǎn)逐步走上了法治化、制度化、規(guī)范化的道路，“節(jié)能、降耗、減污、增效”已經(jīng)成為其成效標(biāo)簽，在重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)綠色發(fā)展中作出了重要貢獻(xiàn)，未來(lái)也將在碳達(dá)峰、碳中和工作中發(fā)揮重要作用。要重點(diǎn)從清潔生產(chǎn)立法、清潔生產(chǎn)審核、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)方面統(tǒng)籌降碳目標(biāo)與清潔生產(chǎn)制度銜接，強(qiáng)化降碳目標(biāo)約束，發(fā)揮清潔生產(chǎn)全過(guò)程管控優(yōu)勢(shì)。

　　一是完善清潔生產(chǎn)立法。要結(jié)合碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略需求盡快修訂《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)對(duì)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及污染源頭防控的法律倒逼和約束作用，強(qiáng)化清潔生產(chǎn)工作對(duì)碳減排的硬性要求，如將碳排放強(qiáng)度大的企業(yè)納入強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)范圍，使“柔法”變成“硬法”。

　　二是強(qiáng)化清潔生產(chǎn)審核�，F(xiàn)行清潔生產(chǎn)審核是全流程、全要素審核，涉及7個(gè)階段和35個(gè)步驟，要在第一階段策劃與組織中列入降碳目標(biāo)，并在方案產(chǎn)生與篩選、方案實(shí)施階段，將減污降碳作為基本原則列入審核要素中，從而確定企業(yè)減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)。

　　三是修訂清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。要對(duì)現(xiàn)行的行業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行修訂，綜合考慮行業(yè)碳排放產(chǎn)生源頭(工藝過(guò)程碳排放、外購(gòu)電力碳排放等)，分類(lèi)增設(shè)降碳約束指標(biāo)和碳排放控制指標(biāo)。在生產(chǎn)工藝及裝備指標(biāo)中，增設(shè)低碳工藝指標(biāo)要求;在資源能源消耗指標(biāo)中，應(yīng)區(qū)分化石燃料消耗、電耗和綜合能耗指標(biāo);在污染物產(chǎn)生指標(biāo)中，增設(shè)單位產(chǎn)品碳排放指標(biāo)(直接和間接);在清潔生產(chǎn)管理指標(biāo)中，加強(qiáng)對(duì)能源審計(jì)、能源管理系統(tǒng)、合同能源管理等節(jié)能措施的加權(quán)賦分。

　　(2)降碳與排污許可制度結(jié)合，打通管理平臺(tái)

　　排污許可制度是我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度。自2016年11月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》以來(lái)，國(guó)家建立了排污許可填報(bào)系統(tǒng)，發(fā)布了《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄》《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》等系列文件和技術(shù)規(guī)范，通過(guò)全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“一證式”管理和與環(huán)評(píng)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)的有機(jī)銜接[9]，形成了較為完善的以排污許可制度為核心的固定污染源環(huán)境管理政策體系。要將降碳與排污許可制度結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮其信息平臺(tái)管理優(yōu)勢(shì)、對(duì)企業(yè)全鏈條環(huán)境管理制度優(yōu)勢(shì)和主體責(zé)任監(jiān)管的作用。

　　一是發(fā)揮管理信息平臺(tái)管理優(yōu)勢(shì)，形成減污降碳基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一張表。截至2020年年底，全國(guó)已將273.44萬(wàn)家固定污染源納入排污許可管理范圍，已發(fā)放33.7萬(wàn)張排污許可證，共管控大氣污染物排放口172.9萬(wàn)個(gè)、水污染物排放口128.3萬(wàn)個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了固定污染源排污許可發(fā)證登記全覆蓋[10]。在數(shù)據(jù)信息上，全面采集了企業(yè)基本特性、產(chǎn)品產(chǎn)能、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、排放口及管理要求等信息，形成了較為完善的信息與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。納入平臺(tái)的企業(yè)和申報(bào)信息全部涵蓋了工業(yè)領(lǐng)域碳排放重點(diǎn)單位和關(guān)注的大部分信息，在當(dāng)前亟需加快全國(guó)碳市場(chǎng)軟硬件建設(shè)的關(guān)鍵階段，將碳排放重點(diǎn)單位納入全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)實(shí)施一體管理，可以提高管理效能，降低環(huán)境管理成本，助力碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。

　　二是銜接全鏈條環(huán)境管理體系，實(shí)現(xiàn)減污降碳全過(guò)程管理。排污許可制度全面貫穿于建設(shè)項(xiàng)目“事前、事中、事后”各監(jiān)管階段，大幅提升了固定污染源環(huán)境監(jiān)管效能[11]，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)排污許可證在同一平臺(tái)申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)管和信息公開(kāi)，形成了從排污許可、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管到許可符合性評(píng)價(jià)的閉環(huán)管理。要將降碳要求納入排污許可制度，在信息平臺(tái)中補(bǔ)充企業(yè)碳排放權(quán)、實(shí)際碳排放量、碳排放交易量等信息，實(shí)現(xiàn)碳排放管理要求與現(xiàn)行環(huán)境管理制度的全過(guò)程銜接，對(duì)污染物排放與碳排放實(shí)現(xiàn)“環(huán)評(píng)、許可、執(zhí)法”一體的全鏈條管理。

　　三是明確主體責(zé)任、強(qiáng)化證后監(jiān)管，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效。排污許可證規(guī)定了污染治理設(shè)施的運(yùn)行要求、污染物排放濃度、排放總量、排放去向，明確了自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告的內(nèi)容和頻次、信息公開(kāi)等方面的做法，既是排污單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期環(huán)境管理的工作指南，也是排污單位接受環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境部門(mén)實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的法律文書(shū)。要將對(duì)重點(diǎn)排放單位的控碳要求納入排污許可證，明確企業(yè)降碳責(zé)任、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管事項(xiàng)，一體實(shí)施綜合治理和監(jiān)督執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

　　3、末端治理

　　(1)降碳與生態(tài)環(huán)保督察制度結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任約束

　　中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重大制度創(chuàng)新。中央生態(tài)環(huán)保督察堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，以解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為重點(diǎn)，其力度之大、影響之廣、成效之顯著前所未有。要將降碳工作納入中央生態(tài)環(huán)保督察關(guān)注重點(diǎn)，在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效指標(biāo)中增加碳排放總量、碳排放效率等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)減污降碳一體部署、一體考核、一體監(jiān)督。重點(diǎn)從三個(gè)方面，做好降碳與中央生態(tài)環(huán)保督察的銜接。

　　一是壓實(shí)減污降碳一體責(zé)任。降碳與減污一樣，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面，同樣需要各部門(mén)同頻共振、同向發(fā)力、合力推進(jìn)。第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)保督察反饋的“兩高”項(xiàng)目管控不力問(wèn)題，反映了部分企業(yè)沒(méi)有將籌謀轉(zhuǎn)型升級(jí)作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)，心存僥幸，想利用碳達(dá)峰的窗口期搶占市場(chǎng);一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑依賴(lài)，還沒(méi)有從根本上、結(jié)構(gòu)上擺脫粗放型發(fā)展模式;個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)處理減污降碳和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題思想站位不夠高、監(jiān)督管理不到位。要在中央生態(tài)環(huán)保督察中壓實(shí)減污降碳協(xié)同增效的責(zé)任。

　　二是構(gòu)建減污降碳協(xié)同的大環(huán)保格局。將降碳任務(wù)目標(biāo)納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，推動(dòng)各部門(mén)厘清職責(zé)邊界，明確責(zé)任分工，聯(lián)動(dòng)協(xié)作、同題共答。中央生態(tài)環(huán)保督察和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，充分發(fā)揮了公眾參與、輿論監(jiān)督的作用。向社會(huì)公布督察電話，將解決群眾身邊長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的“老大難”問(wèn)題列為督察重點(diǎn)任務(wù)。對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題邊督察、邊曝光，形成輿論引導(dǎo)。將降碳考核納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)督考核體系,推動(dòng)構(gòu)建“黨委統(tǒng)攬、政府主導(dǎo)、社會(huì)共治、公眾參與”的大環(huán)保格局。

　　三是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。將降碳任務(wù)要求納入督察重點(diǎn)，深化例行督察，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)督察，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、各個(gè)部門(mén)貫徹落實(shí)碳減排和污染防治工作一體檢查、全面監(jiān)管。深入開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)督察幫扶。有序推動(dòng)碳排放強(qiáng)度，減少碳排放總量，落實(shí)能源區(qū)域替代、節(jié)能審查等制度。嚴(yán)把“兩高”項(xiàng)目審批關(guān)。禁止搞“一刀切”和“濫問(wèn)責(zé)”。開(kāi)展減污降碳成效考核，與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核制度銜接，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要考核GDP，還要考核碳減排成效，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失責(zé)追責(zé)。

　　(2)降碳與環(huán)保激勵(lì)制度結(jié)合，激發(fā)減排動(dòng)力

　　自黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)上不斷創(chuàng)新制度，在財(cái)政、價(jià)格、稅費(fèi)、資源環(huán)境審計(jì)、綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償、綠色供應(yīng)鏈等方面，出臺(tái)了一系列生態(tài)環(huán)境治理激勵(lì)性政策文件，如北方地區(qū)冬季清潔取暖政策、節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法等，構(gòu)建了立體式、多層次的激勵(lì)政策體系，有效調(diào)動(dòng)了環(huán)境治理各方主體的積極性，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。要將降碳與環(huán)保激勵(lì)制度結(jié)合，豐富環(huán)境管理手段，從拓展已有、自主創(chuàng)新和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)三方面建立健全降碳的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)減排動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從“要我做”到“我要做”的轉(zhuǎn)變。

　　一是拓展已有的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，借鑒火電脫硫成功經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)和激勵(lì)高碳企業(yè)實(shí)施低碳改造和試點(diǎn)工作。加快明確總量和標(biāo)準(zhǔn)的“硬約束”，這既是企業(yè)執(zhí)行的標(biāo)桿也是源頭預(yù)測(cè)、項(xiàng)目審批、事中和事后監(jiān)管的依據(jù)。推行“碳標(biāo)簽”制度，凡是達(dá)到相應(yīng)低碳排放標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，對(duì)其適量降低稅率，提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于改造通過(guò)驗(yàn)收的高碳企業(yè)，國(guó)家適當(dāng)給予資金補(bǔ)貼和限期改造獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，讓其在降碳改造中真正受益，提高企業(yè)低碳改造積極性。

　　二是創(chuàng)新減污降碳協(xié)同激勵(lì)政策。要鼓勵(lì)前沿、前瞻、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新研究，建立穩(wěn)定、高效的政策引導(dǎo)機(jī)制和科技服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研政策機(jī)制，設(shè)計(jì)社會(huì)各個(gè)主體在股權(quán)分配和成果轉(zhuǎn)讓等形式下的共贏機(jī)制，合理依托技術(shù)和資本市場(chǎng)，加快科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮全社會(huì)對(duì)低碳技術(shù)的自主創(chuàng)新能力。

　　三是借鑒他山之石實(shí)施有效的激勵(lì)政策。在環(huán)境治理中，以經(jīng)濟(jì)政策為主的激勵(lì)制度，一直是我國(guó)環(huán)境管理的短板。借鑒他山之石，加大運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)全社會(huì)綠色低碳發(fā)展的力度。例如，歐盟2019年12月發(fā)布的《歐洲綠色協(xié)議》,以推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為落腳點(diǎn)。通過(guò)綠色投資政策，將與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的投融資比例提升至50%;通過(guò)能源價(jià)格、能源稅、碳交易、碳稅、綠色產(chǎn)品標(biāo)識(shí)等激勵(lì)政策引導(dǎo)綠色投資和綠色消費(fèi)[12]。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。要將減污降碳協(xié)同增效制度體系建設(shè)放在更加重要的位置，充分發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系的基礎(chǔ)性作用，把降碳要求納入其中，做好降碳與減污的有機(jī)銜接，倒逼總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，激勵(lì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)創(chuàng)新應(yīng)用，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”三“生”共贏的發(fā)展之路。

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